背景
土壤是人類賴以生存的主要資源之一,根據(jù)2014年環(huán)保部和國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》(以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》),我國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%,其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位占比分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%,調(diào)查點(diǎn)位覆蓋全部耕地。我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)起步于“十一五”,發(fā)展于“十二五”,隨著《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“土十條”)的發(fā)布,土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在“十三五”期間將會(huì)有長(zhǎng)足的發(fā)展。
土壤修復(fù)資金需求量大,且過(guò)度依賴于政府,制約著我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2014—2016年,中央財(cái)政下達(dá)的土壤污染防治預(yù)算資金分別為19.90億元、37.00億元和90.89億元。2014年我國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)約有200億元的市場(chǎng)規(guī)模,由國(guó)家支持的修復(fù)資金所占比例為75.3%,其余資金來(lái)自污染企業(yè)和地產(chǎn)企業(yè),而用于耕地修復(fù)的資金約為50億元,占比為25%,僅占很小比例。另?yè)?jù)江蘇省環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院發(fā)布的《2015年土壤修復(fù)市場(chǎng)年中盤(pán)點(diǎn)》,截至2015年6月1日,我國(guó)正在開(kāi)展的土壤修復(fù)工程類及調(diào)查評(píng)估類項(xiàng)目共16.5億元投資金額中,耕地修復(fù)僅占7.1%。雖然土壤治理專項(xiàng)撥款金額成倍增加,但仍不能彌補(bǔ)我國(guó)土壤修復(fù)的資金缺口,可用于耕地修復(fù)的資金就更少。
“土十條”耕地修復(fù)需求解析
“土十條”提出了污染耕地的修復(fù)目標(biāo),核心是改善土壤環(huán)境質(zhì)量,出發(fā)點(diǎn)為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全,堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控,突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物。
“風(fēng)險(xiǎn)管控”一詞在“土十條”中被提到7次,“風(fēng)險(xiǎn)管控”主要指管控污染耕地對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),確立了以風(fēng)險(xiǎn)管控為主導(dǎo)思想的污染耕地修復(fù)原則。“土十條”將未污染和輕微污染的耕地劃為優(yōu)先保護(hù)類,輕度和中度污染的耕地劃為安全利用類,重度污染的耕地劃為嚴(yán)格管控類。該污染耕地的類別劃分與《公報(bào)》中的類別劃分完全一致,并且《公報(bào)》中調(diào)查點(diǎn)位覆蓋了全部耕地,就此可推算出我國(guó)輕微、輕度、中度和重度污染耕地面積分別為185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依據(jù)“土十條”規(guī)定,到2020年,輕度和中度污染耕地的安全利用面積達(dá)到26667千米2;重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭(zhēng)達(dá)到13333千米2;重度污染耕地治理與修復(fù)面積達(dá)到6667千米2。若“土十條”能夠順利推進(jìn),并且對(duì)面積為185333千米2的輕微污染的耕地進(jìn)行有效保護(hù),受管控和治理的污染耕地總面積為232000千米2,則受污染耕地安全利用率將達(dá)到88.55%,將基本實(shí)現(xiàn)“到2020年,受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右”的目標(biāo)。要想完成“到2030年,受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上”的目標(biāo),則應(yīng)在完成2020年目標(biāo)的前提下,至少應(yīng)再實(shí)現(xiàn)16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。到21世紀(jì)中葉,土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善,生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)?,F(xiàn)階段,污染耕地修復(fù)措施主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管控的層面上,對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量改善的作用較小。
“土十條”中提到的耕地修復(fù)的具體措施主要包括:一是對(duì)于優(yōu)先保護(hù)類耕地,劃為永久基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù),嚴(yán)格控制新建污染企業(yè)以及對(duì)現(xiàn)有企業(yè)提標(biāo)升級(jí)改造;二是對(duì)于安全利用類耕地,采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn);三是對(duì)于嚴(yán)格管控類耕地,嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品,開(kāi)展輪作休耕制度、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等試點(diǎn)工作,以及利用植物修復(fù)或者常規(guī)修復(fù)手段進(jìn)行重金屬污染耕地修復(fù)。“土十條”是在我國(guó)耕地污染較為嚴(yán)重的背景下出臺(tái)的,以管控耕地污染帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)為近期目標(biāo),不具有徹底改善耕地質(zhì)量的政策目的,僅提出了到21世紀(jì)中葉“土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善”的遠(yuǎn)景目標(biāo),但尚未提出可操作性的具體措施。此次,“土十條”以風(fēng)險(xiǎn)管控為主,分階段推進(jìn),突出重點(diǎn)區(qū)域,所以耕地修復(fù)的投資成本將會(huì)因地而異。
耕地修復(fù)資金需求
耕地修復(fù)資金需求的解析思路完全按照“土十條”的目標(biāo)設(shè)定進(jìn)行。根據(jù)國(guó)內(nèi)已有耕地污染修復(fù)的案例,修復(fù)技術(shù)主要包括農(nóng)藝調(diào)控、植物修復(fù)、常規(guī)修復(fù)三種方法,耕地修復(fù)資金需求量計(jì)算公式,如下所示:
耕地修復(fù)資金需求量=∑耕地修復(fù)面積×耕地修復(fù)單位成本
實(shí)現(xiàn)2020年目標(biāo)的資金需求
安全利用。“土十條”中,對(duì)于耕地安全利用的標(biāo)準(zhǔn)并未明確界定。事實(shí)上,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)是最可靠的安全利用方式,對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控成本中就包括較高的耕地修復(fù)成本。然而從另一個(gè)角度來(lái)看,即便耕地土壤環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo),也可以通過(guò)改變種植農(nóng)作物類別或其用途、控制這類耕地上農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的市場(chǎng)流通等方式實(shí)現(xiàn)安全利用,其對(duì)應(yīng)的耕地修復(fù)成本就會(huì)低很多。本文根據(jù)“土十條”中將輕、中度污染耕地劃為安全利用類的規(guī)定,界定污染耕地的安全利用為經(jīng)過(guò)防治后的污染耕地,對(duì)人體健康、作物生長(zhǎng)和糧食安全等不會(huì)造成危害,其中糧食生產(chǎn)重金屬不超標(biāo)是輕中度重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管控的重要階段性指標(biāo)。需要說(shuō)明的是,即便在本文中對(duì)安全利用做了明確表述,也不可避免實(shí)踐中以安全利用為目標(biāo)耕地修復(fù)投資的不確定性。
根據(jù)2016年永清環(huán)保中標(biāo)長(zhǎng)沙望城區(qū)重金屬污染耕地修復(fù)項(xiàng)目公告,中標(biāo)金額為7958.9萬(wàn)元,開(kāi)展總計(jì)157.33千米2的整區(qū)分區(qū)分級(jí)治理,每年的修復(fù)成本為50.6萬(wàn)元/千米2。到2020年,達(dá)到26667千米2輕度和中度污染耕地安全利用目標(biāo)的修復(fù)資金總需求為680億元。
替代種植或退耕還林還草。到2020年,重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭(zhēng)達(dá)到13333千米2。替代種植或退耕還林還草措施本質(zhì)上是通過(guò)改變?cè)瓉?lái)作物種植結(jié)構(gòu),輔以植物修復(fù)的技術(shù)手段對(duì)重度污染土壤進(jìn)行修復(fù)。植物修復(fù)在國(guó)內(nèi)已有成功案例:2009年,處理日本遺棄化學(xué)武器引起的耕地有機(jī)砷污染土壤,成本為3000~4500萬(wàn)元/千米2;2015年,以植物修復(fù)手段為主,廣西環(huán)江共計(jì)修復(fù)污染耕地0.85千米2,中央專項(xiàng)資金支持2450萬(wàn)元,處理成本為2871萬(wàn)元/千米2。另外,根據(jù)中國(guó)網(wǎng)報(bào)道的專家估計(jì)數(shù)據(jù),采用植物修復(fù)法修復(fù)土壤,修復(fù)成本約為3000萬(wàn)元/千米2。假設(shè)至2030年,全部完成13333千米2重度污染耕地的替代種植和退耕還林還草,那么平均每年付出的成本是200萬(wàn)元/千米2。保守估計(jì)至2020年通過(guò)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草治理13333千米2的重度污染區(qū)的資金需求為1333億元。
污染耕地修復(fù)。到2020年,受污染耕地治理與修復(fù)面積達(dá)到6667千米2。根據(jù)我國(guó)示范工程,耕地修復(fù)的常規(guī)修復(fù)方法平均成本為7500萬(wàn)元/千米2,最低成本為4500萬(wàn)元/千米2[4],植物修復(fù)技術(shù)是一種低成本的綠色修復(fù)技術(shù),修復(fù)成本約為3000萬(wàn)元/千米2。修復(fù)周期按照15年計(jì),保守估計(jì)至2020年治理和修復(fù)6667千米2耕地的資金需求為667億元。
綜上所述,保守估計(jì)至2020年包括安全利用、替代種植、退耕還林還草和修復(fù)治理措施等在內(nèi)的耕地修復(fù)的資金需求量為2680億元。
實(shí)現(xiàn)2030年目標(biāo)的資金需求
《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)中提到,“到2030年,受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上”。要求在完成2020年目標(biāo)的前提下,至少應(yīng)再實(shí)現(xiàn)16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。參照永清環(huán)保中標(biāo)的標(biāo)的成本506萬(wàn)元/千米2(修復(fù)時(shí)間以10年計(jì)),43333千米2輕度、中度污染耕地的安全利用成本為2193億元。假設(shè)到2030年開(kāi)展修復(fù)治理工程措施的污染耕地將得到徹底修復(fù),那么進(jìn)行替代種植或退耕還林還草、修復(fù)治理的資金量分別為1333億元、2667億元。
綜上所述,2021—2030年,耕地安全利用和修復(fù)的資金需求總量為6193億元。
實(shí)現(xiàn)21世紀(jì)中葉的耕地修復(fù)治理目標(biāo)
“土十條”目標(biāo)中提到,“到本世紀(jì)中葉,土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善,生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)”。在風(fēng)險(xiǎn)管控的基礎(chǔ)上,提出了以土壤環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)的土壤修復(fù)終極目標(biāo),即到21世紀(jì)中葉,全國(guó)土壤都不能超過(guò)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB 15618—1995》的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)要求的最高限值。根據(jù)《公報(bào)》,中國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%,污染耕地面積為262000千米2,其中按照《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求需要采取風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)治理措施的污染耕地面積為76667千米2。《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618—1995)的最新修訂稿《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(現(xiàn)為三次征求意見(jiàn)稿)即將發(fā)布,新標(biāo)準(zhǔn)取消了原有標(biāo)準(zhǔn)一、二、三等級(jí)的劃分,新標(biāo)準(zhǔn)雖然細(xì)化了不同pH條件下的污染物濃度劃分,但是超標(biāo)基本對(duì)應(yīng)超過(guò)原有標(biāo)準(zhǔn)的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn),這意味著2014年《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》中輕微污染的耕地在新標(biāo)準(zhǔn)下將屬于不超標(biāo)的土地。若按照即將發(fā)布《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(現(xiàn)為三次征求意見(jiàn)稿)中的土壤環(huán)境質(zhì)量要求進(jìn)行核算,污染耕地面積為76667千米2。
綜上,實(shí)現(xiàn)“土十條”目標(biāo),近兩個(gè)時(shí)期污染耕地修復(fù)資金需求量可見(jiàn)表1。
表1 “土十條”污染耕地修復(fù)資金需求表
耕地修復(fù)資金的有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制
在“土十條”發(fā)布之前,馬中等劃分“高、中、低”三個(gè)目標(biāo)層次核算了33333千米2耕地修復(fù)的資金需求分別為1.09萬(wàn)億元、0.99萬(wàn)億元、0.01萬(wàn)億元。隨著《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的出臺(tái),我國(guó)采取“高、中、低”三個(gè)方案的耕地修復(fù)面積已較為確定,根據(jù)現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和修復(fù)技術(shù)的實(shí)際發(fā)展水平,本研究進(jìn)一步核算出“十三五”期間耕地修復(fù)的資金需求為2680億元,平均每年的資金需求量為536億元。雖然2015年和2016年中央財(cái)政下達(dá)的土壤污染防治資金有所增加,但仍未超過(guò)百億規(guī)模,遠(yuǎn)不能滿足“十三五”期間土壤修復(fù)的資金需求。面臨“土十條”在耕地污染修復(fù)上的巨大資金需求,亟需建立資金來(lái)源的長(zhǎng)效機(jī)制。
第一,對(duì)于安全利用類污染耕地,建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制。“十三五”期間,我國(guó)污染耕地安全利用資金需求年均536億元,這部分耕地在一定意義上來(lái)說(shuō)是公共物品,其基本功能為向全社會(huì)提供生存必需品。相較于工商業(yè)場(chǎng)地修復(fù)潛在的高預(yù)期收益而言,污染耕地的安全利用往往很難帶來(lái)高回報(bào),社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域的意愿不強(qiáng)。因此,這部分資金來(lái)源應(yīng)當(dāng)以財(cái)政資金為主。然而,從目前的情況來(lái)看,中央財(cái)政2016年用于耕地污染治理的資金遠(yuǎn)低于“十三五”期間污染耕地安全利用的年均需求,依靠傳統(tǒng)的財(cái)政投入方式尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)污染耕地安全利用的目標(biāo)??梢酝ㄟ^(guò)設(shè)立污染耕地修復(fù)基金和發(fā)行國(guó)債等形式,以財(cái)政資金為主導(dǎo),適當(dāng)引入社會(huì)資本,確保污染耕地安全利用長(zhǎng)期的可持續(xù)性。除了實(shí)現(xiàn)污染耕地的安全利用之外,這類資金的用途還應(yīng)當(dāng)包括污染耕地調(diào)查以及對(duì)耕地安全利用的全過(guò)程監(jiān)管,避免因土壤污染引發(fā)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。
第二,對(duì)于治理與修復(fù)類耕地,將污染耕地修復(fù)與提高經(jīng)濟(jì)收益相結(jié)合。與安全利用不同,污染耕地治理與修復(fù)的目標(biāo)在于去除耕地中的污染物,在實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境安全的基礎(chǔ)上保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。如前文所述,污染耕地治理與修復(fù)是安全利用成本的4倍之多,僅依靠財(cái)政資金難以實(shí)現(xiàn)修復(fù)目標(biāo)。為此需要將污染耕地修復(fù)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合,吸引社會(huì)資本進(jìn)入,典型機(jī)制包括PPP模式和第三方治理,財(cái)政資金只應(yīng)起到引導(dǎo)作用。2014年由國(guó)家承擔(dān)的土壤污染修復(fù)資金所占比例為75.3%,政府資金占比過(guò)高,已經(jīng)超出了政府財(cái)政資金所應(yīng)具有的引導(dǎo)、示范作用邊界。
第三,充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品的能源、資源屬性,在污染耕地上種植污染物高富集的、具有能源價(jià)值或資源價(jià)值的農(nóng)作物,配以能源、資源提取的產(chǎn)業(yè)鏈。以作物的能源價(jià)值為例,《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進(jìn)一步提到積極發(fā)展生物質(zhì)液體燃料、氣體燃料、固體成型燃料。發(fā)展生物質(zhì)能熱電聯(lián)產(chǎn),該措施將電力補(bǔ)貼擴(kuò)大到供熱領(lǐng)域,并發(fā)展技術(shù)成熟的生物質(zhì)成型燃料供熱,至2020年生物質(zhì)成型燃料利用量達(dá)到3000萬(wàn)噸,在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀魯?shù)鹊貐^(qū)推廣應(yīng)用,而這些地區(qū)正是耕地污染嚴(yán)重的區(qū)域。國(guó)家能源局2017年下發(fā)的《生物質(zhì)發(fā)電“十三五”規(guī)劃布局方案》中,提出農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)將作為縣域重要的清潔供熱方式,得到大力推進(jìn),其發(fā)電規(guī)模計(jì)劃在2020年將達(dá)1312萬(wàn)千瓦,必然形成對(duì)農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)原料的巨大需求。生物質(zhì)發(fā)電直燃原料可與污染耕地修復(fù)相結(jié)合,改變耕地屬性,允許能源植物種植,在重度污染耕地上進(jìn)行能源植物替代種植。我國(guó)能源稟賦和結(jié)構(gòu)特征為能源植物在污染耕地上的種植提供了廣闊的市場(chǎng)前景。
第四,改變污染耕地的土地使用性質(zhì),以保障污染耕地修復(fù)資金進(jìn)入。通過(guò)挖掘農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,使污染物在產(chǎn)業(yè)鏈中不斷富集,既降低污染耕地修復(fù)的成本,使污染耕地得到修復(fù),又提高耕地的經(jīng)濟(jì)收益?;诋?dāng)前污染耕地的土地性質(zhì),即便開(kāi)發(fā)出具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的高富集作物,也很難吸引到社會(huì)資本,其原因在于耕地修復(fù)周期長(zhǎng),達(dá)到修復(fù)目標(biāo)需要多年持續(xù)投入,而耕地性質(zhì)的維持或臨時(shí)變更均不利于耕地修復(fù)投資信心的形成。為此,需要對(duì)我國(guó)既有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,允許對(duì)非基本農(nóng)田上污染耕地的土地性質(zhì)進(jìn)行更改,使其與污染耕地修復(fù)見(jiàn)效慢、周期長(zhǎng)的特征相匹配。農(nóng)業(yè)部等十部門(mén)2016年6月發(fā)布《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》,其中就提到“在湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬(wàn)畝(66.67千米2)”,為利用農(nóng)產(chǎn)品能源及資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)污染耕地修復(fù)提供了制度上的可能性,有利于吸引社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域。2013年12月在北京召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議就指出,一方面耕地紅線要嚴(yán)防死守,另一方面,對(duì)受污染嚴(yán)重的耕地、水等,要?jiǎng)澏ㄊ秤棉r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)禁止區(qū)域,進(jìn)行集中修復(fù)。
第五,著重開(kāi)發(fā)污染耕地修復(fù)中的PPP模式。國(guó)家發(fā)改委公布的PPP項(xiàng)目具有典型案例示范作用,引導(dǎo)規(guī)范開(kāi)展PPP推廣工作。截至目前,共確定并對(duì)外公布了56個(gè)典型案例,其中第一批13個(gè),第二批43個(gè)。從典型案例代表的類型來(lái)看,生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)類的主要包括生活垃圾焚燒、水環(huán)境治理、工業(yè)廢物綜合處置、生活污水處理等,與垃圾治理等相比,耕地修復(fù)治理周期更長(zhǎng),但并沒(méi)有出現(xiàn)耕地修復(fù)治理PPP項(xiàng)目的典型案例。2016年,財(cái)政部公布的518個(gè)第三批PPP示范項(xiàng)目中,并沒(méi)有針對(duì)耕地修復(fù)治理的PPP項(xiàng)目。同時(shí),2017年,國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部共同組織篩選出的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域20個(gè)第一批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目中也沒(méi)有針對(duì)耕地修復(fù)治理的PPP項(xiàng)目。政府資金和社會(huì)資金應(yīng)該在耕地的修復(fù)治理中共同發(fā)揮作用,PPP項(xiàng)目的合作模式是耕地修復(fù)治理引入社會(huì)資金的主要渠道之一,政府應(yīng)該盡快推進(jìn)耕地修復(fù)治理PPP項(xiàng)目的開(kāi)展,進(jìn)行典型案例示范作用,逐漸在全國(guó)各地的耕地修復(fù)治理中推廣應(yīng)用。
作者:馬中
來(lái)源:環(huán)境保護(hù)
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